Contra Punto-Productividad Fiscal - Noticias de El Salvador - ContraPunto - Noticias de El Salvador - ContraPunto

 Carlos A. Imendia.15 de Marzo. Tomado de Contra Punto. 

SAN SALVADOR -  Últimamente los espacios noticiosos están inundados con temas económicos y desafortunadamente, la mayoría de veces no traen las ansiadas buenas nuevas que esperan las grandes mayorías, afectadas ya por mucho tiempo por el alto desempleo y la creciente erosión del poder adquisitivo. Solo la dantesca letanía de crímenes y el latrocinio en el gasto de algunas autoridades con cargos de elección popular compiten por esos titulares.
La preocupación por los temas económicos no es para menos. En los que va de enero de 2008 a diciembre de 2010, la producción ha variado negativamente, es decir, se ha contraído en 19 de los 36 meses para los que hay información, y la leve recuperación que se observa en los últimos meses está por debajo del ritmo experimentado tres años atrás.
Por ratos, los titulares destacan posiciones encontradas sobre la dolarización y sus efectos, tema con grandes repercusiones pero que está fuera de la agenda del gobierno; otras veces se refieren a los logros de haber alcanzado un acuerdo de contingencia con el Fondo Monetario Internacional (FMI), en cuanto favorable como es tener donde recurrir en caso de más “vacas flacas”, pero al costo de mayor endeudamiento; en otras oportunidades, y en días recientes ha primado la discusión sobre la debilidad de las finanzas públicas, así como la renuencia de la empresa privada para dialogar con el gobierno, alegando “gato encerrado”.
Abusando de la paciencia del lector, quisiera abordar someramente algunos aspectos de uno de esos “temas”, cual es el de la política fiscal, por sus implicaciones tanto en el anémico bolsillo del ciudadano de a pié, que es lo que de economía a la gente le importa, como en las decisiones de inversión del empresario y en la necesaria estabilidad macroeconómica en general. Mientras el gobierno, con razón, destaca la urgencia de elevar los ingresos, las gremiales empresariales subrayan -también con lógica- la necesidad de reducir el gasto público y los organismos internacionales pareciera que se fijan más en la sostenibilidad a largo plazo de dichas finanzas.
Si bien todos apuntan a dimensiones cruciales del manejo fiscal, su abordaje queda parcializado y por ello, sujeto a posturas ideologizadas que en vez de acercarse a soluciones, técnica y políticamente viables, alejan el urgente pacto fiscal que El Salvador requiere, si ha de dar pasos en firme, con visión de país, para comenzar a enmendar las falencias estructurales y la deuda social, por un lado, y a generar condiciones para por fin crecer a tasas altas y sostenidas, por otro. Sin un pacto social basado en la justicia tributaria y la eficiencia en el gasto, la esperanza de ver cambios reales mengua y con ello la economía familiar se vuelve más exasperante.
Son dos puntos que quiero traer a consideración. El primero, es la baja productividad del sistema impositivo salvadoreño en términos de volúmenes de recaudación; y el otro, la amplitud de las funciones de la política fiscal, que trasciende el aspecto impositivo o de financiamiento, a fin de discernir el tipo de preguntas y asuntos de interés que deberán estar a la orden del día a la hora de querer refundar aspectos cruciales -como la política fiscal- de nuestro modelo económico, que si bien se precia de ser “capitalista” por constitución y régimen de propiedad, su funcionamiento obedece a la interacción de fuerzas de mercado y de intervención estatal y, por ende, requiere de la operación eficiente del Estado y el mercado. De cómo operen ambos depende el bienestar.
En el particular escenario salvadoreño, esta “economía mixta” está pasando por sus peores momentos y la economía del sector público -como la privada- tiene mucho que hacer para mejorar sus “calificaciones”, haciendo mejor las tareas que le competen. Así como los empresarios deben invertir en innovación y asumir patrones competitivos, el Estado tiene que fomentar condiciones para inducir mayores niveles de crecimiento y regular que el sistema opere con eficiencia.
Un área de mejora es la exigua recaudación que obtienen las autoridades de hacienda con las tasas tributarias vigentes. A esto le llamaremos baja productividad fiscal, o poca eficiencia, si se quiere. La misma tasa impositiva produce menos recaudación aquí que en otros países, cuestión a la que debe prestársele atención. Sin duda, se trata de una “fuga” de ingresos que debe corregirse.
Con datos de 2009, provenientes de los Indicadores de Desarrollo Mundial y del Anuario de Estadísticas de las Finanzas Públicas del FMI, se puede constatar que hay países que recaudan más con menores o iguales tasas impositivas que las de El Salvador. Este resultado es independiente del ingreso per cápita, es decir, que países con mayores o menores ingresos que el nuestro recaudan más con iguales o menores tasas. Éstas se expresan como porcentaje de las ganancias de las corporaciones en las fuentes consultadas.
Por ejemplo, uno puede comprobar que -independientemente del nivel de ingreso- países con menores tasas impositivas -tan cercanos como Belice en la región y Chile en el continente, o tan lejanos como Mauricio y Bulgaria- recaudan en impuestos y otras contribuciones como porcentaje del PIB, montos superiores. Mientras el Estado salvadoreño solo captura 19.8% del PIB, Belice capta el 21.4%, Chile el 25.7%, Mauricio, el 21.7%, y Bulgaria el 36%. Son solo unos cuantos puntos del PIB pero harían toda la diferencia anhelada por el gobierno si fueran capaces de recaudarlos.
No se está argumentando que no haya necesidad de aumentar tributos o modificar la regresiva estructura impositiva del país; solo se afirma que en la actualidad el país podría recaudar más con las tasas vigentes. Esta “fuga” o baja productividad obedece a factores institucionales que denotan la obvia elusión y/o evasión fiscal y la debilidad institucional de las autoridades de hacienda de ejercer sus funciones, sea por ser vulnerables a las influencias de grupos de poder, sea por mostrar ineptitud para captar en sectores elusivos como las profesiones liberales y la actividad informal.
Pero la cuestión de modificar los tributos o la de hacer más justa y progresiva la tributación, además de mejorar “la plana” con respecto a la productividad actual sigue siendo válida y debe dilucidarse en diálogo abierto a la población, a la hora de sentarse a consensuar un pacto fiscal.
Esto nos lleva al segundo punto que quiero traer a consideración. El tema de las finanzas públicas no solo atañe a los aspectos de su financiamiento. Más allá de la función presupuestaria, la política pública influencia el curso de toda la actividad económica, sobre todo cuando es un país auto castrado de política monetaria, por lo que si no se entiende en toda su amplitud y se aprecia su impacto, podemos seguir en este “diálogo de sordos” y en el abuso de la ideología, como se deduce de ciertos editoriales en los que se “afirma” que por más que haga el gobierno por elevar la carga tributaria, siempre vamos a recolectar lo mismo y, ergo, mejor no hagamos nada. Esto es falso de acuerdo con evidencia empírica.
Comencemos diciendo que la política pública, en sus aspectos presupuestarios de ingresos y gastos, tiene un papel fundamental que jugar en una economía de mercado como la nuestra en la medida que los mercados adolecen de limitaciones y se hace entonces necesario medidas de política para corregir o compensar. Esto no quiere decir que cualquier medida que se tome mejorará inequívocamente el desempeño del sistema económico. Es crucial que se exploren las medidas que sean más eficientes.
Para ello, habrá que responder a preguntas tales como: ¿con qué criterios se va a juzgar la eficiencia económica de distintas políticas presupuestarias?; ¿cuáles son las respuestas probables del sector privado a variaciones en los impuestos o los gastos?; y ¿cuáles son las fuerzas sociales, políticas e históricas que han configurado las instituciones fiscales que tenemos hoy en día y cuáles determinan nuevos enfoques de política fiscal? No hay que ir muy lejos para atisbar que en nuestro caso, los dados han estado cargados para favorecer a grupos poderosos a expensas del bien común. Hay tanto aspectos técnicos como políticos que deben combinarse para reformular el aparato fiscal salvadoreño, que sin duda necesita una remozada a fondo para que economía y sociedad funcionen con un mínimo de eficiencia y decencia.
La primera de las tres funciones de la política fiscal, cada una asociada a un objetivo de política, es la de la asignación de recursos. ¿Cómo los salvadoreños van a escoger la mezcla de bienes sociales que demanda la población, o sea, cómo se divide el uso de los recursos de la economía entre bienes privados y sociales o públicos? Los primeros son aquellos que no los puede proveer el mercado, como la educación y salud pública, la policía y la descontaminación, y los segundos se refieren a los que por un precio los adquirimos en el mercado. Su uso es excluyente, es decir, si me como una pupusa o compro un carro, excluyo a otro de su goce.
La segunda función de la política fiscal, la más controversial, es ajustar la distribución del ingreso y la riqueza para asegurar que se alcanza lo que la sociedad considera un “justo” estado de la distribución. Nadie en su sano juicio podría refutar que en nuestro país la distribución del ingreso que resulta de la distribución de dotaciones de factores o activos y de cómo se precian en el mercado, es injusta o no está en línea con lo que la mayoría considera una distribución justa o aceptable. No tengo la menor duda que el mercado no puede corregir la distribución del ingreso entre las familias. Por ello, la política presupuestaria tiene un rol en esto, aunque en el proceso se produzcan ineficiencias.
Lo ideal es buscar el conjunto de medidas que aseguren el menor costo en términos de pérdidas de eficiencia, ya que el proceso de corrección implicará que por mejorar a las mayorías algunos van a perder cierto grado de bienestar, pero en ningún caso, se puede argüir que el costo de eficiencia es argumento suficiente contra estas medidas.
Hablamos de herramientas que implementen los procesos de redistribución tales como: i) impuestos progresivos a la renta de las familias con más altos ingresos con subsidios a las familias de bajos ingresos; ii) alternativamente, el uso de impuestos progresivos a la renta  para financiar servicios públicos que beneficien particularmente a familias más pobres, como vivienda social o salud; o iii) una combinación de impuestos a bienes consumidos principalmente por compradores de altos ingresos que subsidian otros consumidos más que nada por consumidores de bajo ingreso.
Aunque no se puede generalizar sobre el mejor instrumento de política, me inclino por impuestos a la renta por sobre las medidas selectivas, por cuanto no distorsionan las opciones de consumo o producción. En una economía como la nuestra donde el Estado apenas compra el 10% del PIB, invierte solo el 2% y recauda menos de un quinto del producto en impuestos, no podemos pensar que estamos ante un gobierno enorme. Tampoco ante una empresa privada pujante, si consideramos que en 2007, antes del cambio de gobierno y la crisis, solo invertía el 13% del PIB, con todo a su favor: bajos salarios, menos aranceles, devoluciones de impuestos y exenciones de todo tipo.
Esto nos lleva a la tercera función, la de estabilización, su rol de instrumento de política macroeconómica, que por desgracia es también de baja productividad, como resultado de los factores que han determinado históricamente la institucionalidad fiscal desbalanceada que tenemos. Ante la recesión actual, las finanzas públicas no pueden jugar un rol anticíclico, gastando más, lo que aliviaría los bolsillos de los más pobres y fomentaría la inversión privada. No hay plata y solo endeudando a las futuras generaciones pueden apenas sostener el gasto corriente, que a veces se vuelve conspicuo.
Además de los objetivos de asignación y distribución, las autoridades de hacienda deben diseñar mecanismos para mantener o alcanzar metas de empleo, estabilidad de precios, balance en la cuenta corriente y una tasa aceptable de crecimiento. En otras palabras, ser capaces de ahorrar en tiempos de vacas gordas para poder gastar en tiempos de vacas flacas y suavizar los efectos desastrosos de los ciclos.
Hoy por hoy, las finanzas públicas no juegan a cabalidad estas tres funciones, ni por el lado de los ingreso ni de los gastos. Históricamente han respondido a los intereses de los grupos más influyentes, despojándose de fuentes de ingreso, como con los tratados de libre comercio, sin compensar ingresos con otras figuras; adoptando regímenes regresivos basados en el IVA y otros tributos indirectos.

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