A El Salvador le tomará más trabajo que al resto de Centroamérica recuperarse de la crisis económica debido, entre otras razones, a que tiene la economía dolarizada. No tener política monetaria, dice Fuentes, es un obstáculo importante. Otro es la baja carga tributaria. Debería subirse los impuestos, particularmente el de renta, si se quiere ir a algún lado.
Por Rodrigo Baires Quezada. 15 de Noviembre. Tomado de El Faro.
Ahora que en el gabinete de gobierno hay funcionarios que piensan que si el país sigue el rumbo por el que ha venido en los últimos años tendrá que enfrentarse a la decisión de desdolarizar, viene el asesor regional de la Comisión Econímica para América Latina (CEPAL), y parece darles la razón. La situación difícil de la economía salvadoreña -con un mínimo crecimiento, con escasa recuperación de empleos y con exiguos ingresos para el Estado- es uno de los costos de estar dolarizados. Juan Alberto Fuentes fue ministro de Finanzas de Guatemala y piensa que este país necesita, urgentemente, un pacto fiscal. Es decir, ponerse de acuerdo para decidir qué se quiere hacer y comprometerse a aportar el dinero para eso.
Después de dos años, ¿qué tanto golpeó la crisis económica mundial a la región?
Bueno, Centroamérica es diferente al resto de América Latina y tiene mucho que ver con la composición de su comercio exterior. La región es importadora de combustibles, alimentos y de muchas materias primas. Eso no ocurre con América del Sur, que es exportadora de combustibles, minerales y recursos naturales, como alimentos. Lo que pasó en la región es que tuvimos dos crisis. Una, en 2008, cuando aumentaron mucho los precios de combustibles y alimentos. Eso pegó sobre todo en los sectores populares y hay evidencia de que eso aumentó la pobreza en algunos países centroamericanos, como El Salvador. Y luego está la crisis más conocida, en 2009, que está asociada a la crisis financiera mundial, cuando Centroamérica es golpeada y se refleja en una reducción de las exportaciones, del turismo y de las remesas. En este caso se refleja una baja de ingresos y un poco de los empleos; pero no se deterioraron los términos de intercambio. En ese sentido no le pegó tan duro a la región.
¿Aun con la baja de remesas y de las exportaciones?
Sí, incluso con ello. Es que el factor de la composición de las exportaciones nos explica por qué la crisis no nos pegó tan duro. Centroamérica no está tan integrada al sistema financiero internacional; aunque tengamos un sistema bancario que sí es internacionalizado, no tenemos bolsas de valores a las cuales vienen montones de capitales. Cuando se cerraron todos los flujos de capital en el resto del mundo, esto pegó muy duro en países como México, Chile y Argentina, por ejemplo. La desventaja es que ahora que comienzan a recuperarse los flujos de capital, nos quedamos atrás.
¿Y en el caso específico de El Salvador?
El Salvador está entre los más golpeados de la región. Las crisis, si uno lo mide en términos de crecimiento económico, le pegó más a El Salvador. Le pegó menos a Panamá y Guatemala, en esos términos. Pero ahí se puede ver en términos de sectores sociales y de las políticas que cada gobierno siguió para compensar los costos, y de eso todavía no tenemos una evaluación precisa.
¿Por qué a El Salvador le pegó más?
Creo que se combinaron varios factores. Uno, una transición política que no permitió una respuesta rápida del gobierno que estaba en ese momento. Luego, una política cambiaria fija que no permite un ajuste en un momento de deterioro muy fuerte del sector externo. En otros países de la región sí hubo una depreciación de la moneda, como el caso Costa Rica, Nicaragua y Guatemala, algo que les permitió ajustarse mejor.
No entiendo. Cuando dolarizaron la economía salvadoreña nos dijeron que el tener el dólar como moneda y una política cambiara fija implicaba que este tipo de crisis no nos iba a golpear fuertemente.
Ah, bueno, sí... pero precisamente se demostró que eso no era correcto, que era una simplificación bastante fuerte. Creo que esto demostró el costo de tener una economía dolarizada. Hay que matizar esto porque Panamá también tiene dolarizada la economía y no le fue mal. Ahí, lo que pasa es que había unos ingresos muy fuertes por inversiones del gobierno que se mantuvieron y que compensó el efecto de reducción de remesas, de exportaciones. Además, Panamá no depende tanto de exportaciones de bienes, es otro tipo de economía. Creo que hacia adelante, la recuperación es más difícil para los países centroamericanos porque tienen menos accesos a capitales externos. Creo que en la medida en que haya una recuperación de la economía puede aumentar el precio del petróleo y de los alimentos, algo que nos podría pegar de nuevo. Además, uno de los motores de la economía mundial es China y con ella casi no tenemos relaciones.
Pero eso es un problema por las relaciones internacionales que tiene la región con Taiwán y no con China.
Sí, a diferencia de América del Sur, donde están exportando muchos minerales y alimentos, como en el caso de Argentina. Ahí sí tenemos más limitaciones. Y estamos muy amarrados a Estados Unidos o Europa, donde la reactivación es mucho más lenta o bastante incierta.
Con la crisis se planteó la necesidad de que el Estado invirtiera más y este no tenía fondos. Es entonces cuando se habla de nuevo de reformas fiscales y de pactos fiscales. ¿Qué tan necesarios son estos para la recuperación?
La crisis puso de manifiesto muy claramente las debilidades fiscales de la región. Algunos países, especialmente los desarrollados, aplicaron políticas fiscales anticíclicas, que son básicamente aumentar un montón el gasto público, aun cuando hayan caído los ingresos tributarios.
Claro, lo hicieron los países que contaban con dinero para ello.
Claro, tienen, lo que llaman “espacio”, tienen posibilidades de endeudarse, tienen reservas... En el caso de Centroamérica se tenía algún espacio para endeudarse y algunas reservas. Se usó eso pero había muchos más límites. Tenemos el caso de El Salvador, que ya había comenzado a endeudarse y se endeudó más para enfrentar la crisis. Eso estaba bien pero ya está llegando a los límites...
... Al 51% con respecto al producto interno bruto.
Sí, esto no es una cifra dramática pero que puede provocar un poco. Los demás países hicieron lo mismo. Pero, para pagar la deuda, al final de cuentas, hay que hacerlo por la vía de los impuestos.
El Salvador tiene una de las cargas tributarias más bajas de la región.
Anda por el 13% o 14%. La de Guatemala es la más baja y eso es uno de los impedimentos para poder impulsar una política mucho más ambiciosa de reactivación económica, donde haya inversión pública y privada. Está demostrado en el mundo que la inversión pública no puede desplazar a la privada, sino que la acompaña, es complementaria. En la medida en que eso no existe, no sólo está el problema de que no hay suficiente inversión para contribuir a la competitividad, a las exportaciones, sino que además, actualmente, hay un peligro de entrar a un proceso de desequilibrios macroeconómicos, en la medida en que el déficit se nos dispare. Y eso, dependiendo del país, puede provocar una devaluación, más inflación, puede ser insostenible el proceso y de repente ya no se puede pagar nada.
En el caso de El Salvador, ¿cómo estamos?
Bueno, con un problema pero con una situación positiva. El problema es que sí tiene una situación fiscal muy débil. Lo positivo: se está reconociendo con mucha claridad, por parte del gobierno, que eso es así y ha habido un cambio en la correlación de fuerzas políticas en El Salvador que permite pensar en grande. Que permite ir más allá de lo que son pequeñas medidas tributarias, lo que sería aumentar una tasa por acá o modificar un artículo de legislación tributaria por allá, y avanzar en lo que pudiera ser una reforma fiscal o, todavía mejor, un pacto fiscal. Un pacto fiscal incluye realmente un acuerdo de largo plazo de la sociedad, sobre cómo se van a generar recursos para el Estado, cómo se van a usar, cómo se van a fiscalizar y creo que en El Salvador existe actualmente esta posibilidad. Estos son espacios que duran poco. Que se dé esa correlación de fuerzas a favor de un pacto fiscal es algo que hay que aprovechar. Se puede cerrar la ventana después, y no se abre por mucho tiempo.
En 2012 hay elecciones legislativas y municipales en El Salvador. ¿Estas pueden cerrar esos espacios de diálogo y negociación, de los que habla, para alcanzar un pacto fiscal?
Bueno, entiendo que están tratando de construir las condiciones para que se dé ese pacto, en el sentido de que ahorita pudieran hacer pasar una reforma tributaria un poco a la fuerza aprovechando una mayoría legislativa. El riesgo de eso es que haya una reversión más adelante, porque no es algo que cuente con un apoyo, no digo que total, porque nunca vamos a estar todos de acuerdo con los impuestos, pero con grandes fuerzas a favor.
A ver, en diciembre del año pasado, el Ejecutivo logró pasar en la Asamblea Legislativa algunos cambios tributarios, aumentando impuestos a bienes de consumo, además de algunas medidas de control a la evasión y elusión. ¿Eso era suficiente?
También, por lo que tengo entendido, este conjunto de medidas estaba dirigido a fortalecer la administración tributaria. Eso es importante como un paso previo. Muchas veces se argumenta que antes de aumentar tasas hay que mejorar la administración y reducir la evasión. Creo que se dio un paso, que es una condición necesaria para avanzar más. Ahora, en El Salvador y en el resto del mundo hay dos impuestos que son los básicos: el impuesto sobre la renta y el iva, un impuesto sobre ventas. Y actualmente, El Salvador, como otros países, tiene una gran debilidad en el primero.
¿En el impuesto de la renta?
Sí, sobre todo el aplicado a personas, y no tanto a empresas, aunque también se tienen muchos agujeros, muchas exenciones con estas últimas. Creo que sí hay un caso para justificar una reforma del impuesto sobre la renta, porque se tiene el gran argumento de ser un impuesto regresivo, que afecta relativamente más a la gente que tiene menos ingresos, y es congruente con la misma línea del gobierno (salvadoreño) de favorecer un desarrollo más equitativo. Me parece que es un pilar básico. Ya si se quiere avanzar después con aumento del iva, ese es otro tema.
Digo, para algunos es casi una mala palabra el decir “Los que tienen más, que paguen más impuestos”.
Al final son dos patas del sistema tributario. Un impuesto que es más o menos proporcional, a veces regresivo, como es el iva. Eso depende de cómo es la estructura, si se exonera algunos tipos de medicamentos o alimentos. Y es un impuesto que sirve básicamente para recaudar más, no es que ese vaya a afectar la distribución del ingreso. En cambio, en el impuesto de la renta puedes tener eso: recaudar más y afectar la distribución del ingreso. Lo que pasa es que debería de ser un impuesto sencillo. Actualmente la tendencia mundial es a tener dos o tres tasas para los ingresos laborales, y luego tener una única tasa para los ingresos de capital, para dividendos, por ejemplo. Y establecer una relación porque hay una tendencia a reportar uno y no el otro, en fin, a falsear la información. Por ahí va la tendencia mundial e insisto que El Salvador y el resto de la región sí tienen ahí un tremendo vacío.¿Esto tendría que estar en una reforma o en un pacto fiscal?
Primero haría una distinción entre lo que es tributario y lo que es fiscal. El Ministerio de Hacienda trata el tema fiscal en general, eso incluye no solo los ingresos, los impuestos, sino también el gasto. Si uno quisiera hablar de una reforma fiscal debería ser una reforma que se aplique a los ingresos y al gasto, al presupuesto.
¿A la forma en que se gasta?
Sí, si no sería una reforma tributaria. Pero si querés pensar en términos integrales de reforma fiscal se tienen que incluir los dos temas.
Sería, por ejemplo, incluir en la reforma una política de austeridad...
... Sí, o reorientar el gasto al sector “x” o, incluso, de introducir medidas de control o de fiscalización de otro tipo, de transparencia del gasto. Eso puede ser parte de un paquete: esas medidas de reasignación del gasto, de mejorar la calidad del gasto, un proyecto de resultados. Eso junto con un tema tributario. Muchas veces se menciona reforma fiscal y se quiere decir, realmente, reforma tributaria. En sentido estricto, lo fiscal es más amplio. Y luego yo diría que hay simplemente medidas, cambios pequeños de artículos, de tasas que no están modificando el conjunto de la legislación. Y, por último, está lo más amplio, que es pacto fiscal.
¿Una reforma fiscal debería pasar por un pacto fiscal?
Sería lo óptimo. Nunca se logra esto. Muchas reformas fiscales pasan un poco a la fuerza, con una oposición política muy fuerte y se tienen que ir defendiendo en el transcurso de los años. Pero resultan mucho más sólidas cuando son parte de un pacto fiscal, cuando hay un acuerdo de las principales fuerzas sociales y políticas para orientar los ingresos y gastos del Estado. Al final, es un acuerdo sobre las funciones del Estado, sobre lo que el Estado debiera hacer o no. Entonces, hay ejemplos clásicos: Suecia, en los años 30s; España, en los años 70s, con el pacto de la Moncloa, que incluyó un pacto fiscal; Chile, en los 90s. Y son países donde se logra una política fiscal muy sólida porque está bien fundamentada política y socialmente. Pero donde ha habido un cambio de la correlación de fuerzas, una negociación seria, a veces larga, mucho trabajo técnico, también, una discusión y una socialización importante, y finalmente se logra.
Por ejemplo, aquí dos de las medidas que se tomaron ya no se echaron para atrás. La primera, la reducción a los impuestos de alcoholes; y la segunda, una medida de fiscalización de evasión y elusión, es la declaración tributaria para personas naturales con ingresos mayores de 75 mil dólares.
Sí, pero ese tipo de cosas siempre va a pasar. Digamos, siempre van a haber iniciativas para tratar de erosionar la base tributaria de un país, porque siempre hay sectores privados que quieren ver cómo pagan menos. Y parte de la responsabilidad de un Ministerio de Hacienda, o de una superintendencia o de la administración tributaria, es estar todo el tiempo viéndolo, dándole seguimiento y tratando de hacer el mismo cabildeo para evitarlo. Por supuesto, eso es menos probable o tiene menos posibilidades de tener éxito si hay un pacto fiscal.
En el caso salvadoreño, para reactivar la economía tras la crisis, ¿es necesario un pacto fiscal?
Creo que es indispensable para reactivar de manera sostenible la economía, para que sea congruente con el nuevo modelo económico y social que se está planteando. Si se quiere que haya un motor público y un motor privado, eso tiene que hacerse con recursos. Si no hay recursos, este será un proceso cojo donde, incluso, hasta el sector privado hace falta. Lo que se trata es de pasar a una etapa superior donde aumenten los dos tipos de inversiones y donde el Estado tenga capacidad de actuar más, incluso de proteger más a la población y al sector privado invirtiendo en materia de seguridad... No solo es el tema de inversión gris, el de la infraestructura, es otro tipo de gasto, y que permite al Estado jugar el papel de contribuir a la cohesión social. Países tan abiertos como El Salvador están sujetos a tanto choque externo... Entonces, el Estado necesita un colchón para poder ir compensando esos choques externos y sobre todo a los sectores que son golpeados, que pueden ser diferentes en distintos momentos.
Para algunos, aumentar impuestos en estos momentos es para recoger dinero y hacer asistencialismo. ¿Esta política es la adecuada?
No se puede excluir. Hay necesidades temporales de apoyo para sectores que de repente se quedan sin trabajo, sin acceso a comida y se justifica plenamente que haya una transferencia de recursos para estos sectores. Lo que pasa es que no debería ser permanente. También se justifican otros tipos de transferencias, como las que han venido creciendo desde el gobierno anterior, como son los transferencias condicionadas a familias más pobres que están sujetas a que niños y niñas vayan a la escuela y a centros de salud. Ahí se está dando lugar a ciudadanos con más capacidad de defenderse, de generar ingresos más altos en el futuro. O sea, que tampoco es asistencial. Y luego creo que está el tema de la seguridad social. Es algo más complejo, no solo se trata necesariamente de transferencias sino de un esquema de captar recursos y asegurar que haya un mínimo para absolutamente todo, y que beneficie sobre todo a aquellos que no pudieron captar recursos durante su vida.
Cuando se habla del gasto del Estado -y algunas instituciones financieras internacionales ya lo decían- es el tema de subsidios que son impagables y que pueden descapitalizar al gobierno. Lo vimos en octubre y noviembre de 2008, cuando el gobierno emitió bonos para saldar gasto corriente, incluyendo los subsidios. ¿Hay que revisar estos subsidios al gas, a la energía eléctrica y al transporte, por ejemplo?
Algunos de esos subsidios no benefician a los más pobres. Nosotros, en Guatemala, tuvimos muy en cuenta la experiencia salvadoreña para no subsidiar el gas. Hicimos un análisis y encontramos que los principales beneficiados no eran los más pobres sino sectores de clase media hacia arriba.
Se habla de una relación de 70-30. El 70% del subsidio queda en manos de un 30% de la población que no lo necesita...
... Todo eso puede ser parte de un pacto fiscal. En el sentido de quitar ese tipo de subsidios y más bien canalizar algunos recursos directamente, de manera muy transparente y fiscalizada, a los sectores que realmente lo necesitan. Incluso, los recursos necesarios pueden ser más. Podría haber menos desperdicio. Otra cosa es el tema de los bonos, que ahí, precisamente por la debilidad tributaria del Estado, se beneficia al sector bancario o financiero.
¿Cómo?
Eso en Guatemala también se da. Como el Estado está hasta el cuello y necesita urgentemente recursos, sale a colocar bonos y paga intereses altos, los bancos no tienen entonces incentivos para invertir, para colocar créditos y de manera muy cómoda viven de los créditos en el sector público. Se establece una especie de círculo vicioso, en donde los banqueros se están beneficiando pero no hay una salida sostenible al problema básico: no hay recursos en el Estado.
El Ejecutivo ha previsto que el país crecerá hasta un 2.5% del PIB en 2011. ¿Es esto posible?
No sé... no tengo los datos a la mano para dar una respuesta tan precisa.Digo, porque instituciones financieras internacionales dicen que podríamos alcanzar un punto porcentual y que Centroamérica no crecerá como lo harán otros países de América Latina...
... Como varios países, porque hay otros que hasta crecerán menos... en esto hay que tener cuidado. Para 2008, cuando estalló la crisis financiera, muchos dijeron: “A Centroamérica se la va a llevar el río, porque con esto la demanda en Estados Unidos bajó, Centroamérica depende de Estados Unidos, de sus mercados, de las remesas, del turismo, y va a ser la más golpeada de toda América Latina”. Hay hasta citas del Fondo Monetario Internacional (FMI) que dicen eso. Y eso no pasó. A Centroamérica no le fue tan mal porque no tomaron ciertos factores que redujeron la incidencia, como el grado de integración financiera, como el tema de los términos de intercambio. Entonces, hay que tomarlo en cuenta a futuro también. Por ejemplo, los mercados a los que exporta Centroamérica, es cierto, no son los más dinámicos. O, de repente, puede ser peor y tengamos más desastres naturales. Ahí hay un gran signo de interrogación: la vulnerabilidad. Mejor hay que pensar que tenemos un panorama bastante incierto, que sí estamos con mercados que están creciendo poco, que no están entrando tantos capitales a Centroamérica como a otros países y que tenemos un problema con relación a los mercados asiáticos, donde todavía no hemos logrado articularnos. Esto debería de ser uno de los temas más importantes de la agenda: ver cómo vamos a establecer relaciones económicas más intensas con China, India, etcétera.
¿Y las medidas internas?
El tema de lo fiscal, que es básico. El tema de la seguridad, que está ahí...
... Pero eso viene amarrado: no puedo dar más seguridad porque no tengo fondos para invertir en ello.
Por eso, el tema número uno va a ser lo fiscal.
¿Un pacto fiscal o una reforma fiscal?
Sí. Ahí se puede distinguir entre esas tres figuras: el pacto fiscal, reforma tributaria o medidas tributarias, yendo de lo más ambicioso a lo menos. Pero que hay que avanzar de una manera más ordenadita con consensos, por la vía del pacto, o más forzado, por la vía de una reforma parcial, hay que hacerlo. Hay que aumentar la carga tributaria en Centroamérica, eso es indispensable.
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