Por Willian Ernesto Marroquín. 28 de Julio. Tomado de Contra Punto.
El ejercicio de planificación realizado por el Gobierno es novedoso y de calidad
SAN SALVADOR-Después de un año de gestión del Presidente Mauricio Funes se presenta al país el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014 que contiene la visión, las apuestas, las prioridades y las metas del Gobierno para dicho periodo. Además, como algo novedoso, se incluye en dicho Plan las políticas públicas estratégicas y la cuantificación e identificación de los programas y proyectos que se realizaran para lograr los objetivos y metas trazadas, así como un apartado especial para el sistema de seguimiento y evaluación del Plan. Según palabras del Presidente Funes, el Plan “es una herramienta para edificar el cambio y una pieza clave para generar confianza y seguridad… la planificación busca garantizar la equidad y la universalidad de las políticas ambos pilares básicos de la democracia… concibo este Plan como una herramienta más para construir la unidad nacional”. Por su parte, Alex Segovia –secretario técnico de la presidencia- establece que el Plan “rescata y reivindica la planificación estratégica como un instrumento central para la búsqueda del desarrollo y como una herramienta de enorme utilidad para construir políticas públicas del estado” y, luego expresa que “uno de los principales legados que espera dejarle al país la presente administración pública es el desmantelamiento del sistema de privilegios conformado históricamente a partir del control del aparato gubernamental”. Se presentan estos comentarios por dos razones: la primera para dejar claro que no existen planes neutrales sino que tras de ellos existe una base política e ideológica que los sustenta y, segundo, que desde los enfoques teóricos de la Ciencia Política, pareciera que el actual Gobierno cambia de un enfoque centrado en la sociedad a un enfoque centrado en el estado.
De acuerdo a Roth (2006), en las teorías centradas en la sociedad, es el estado junto a individuos y grupos de interés quienes determinan y deciden las políticas públicas a desarrollar por las instituciones del estado, que en el caso del pasado gobierno de Arena -de tipo neoliberal- pareciera que la corriente del public choice tuvo gran influencia. Según Roth (2006:29) “esta corriente se dedicará a mostrar que las burocracias públicas y los mecanismos de representación política son los responsables del crecimiento de los presupuestos públicos y que la solución consiste en volver al estado mínimo”. Los procesos de privatización emprendidos por Arena en los pasados 20 años, que seguían las recomendaciones del Consenso de Washington, reafirman este proceso de minimización del estado, ejemplo de ello fue la eliminación del Ministerio de Planificación (MIPLAN) en las primeras administraciones del partido Arena. Por el contrario, en el apartado [49] del Plan se establece que “En esta visión estratégica el Estado tiene un rol fundamental que desempeñar, como elemento cohesionador de la sociedad, como promotor del desarrollo integral y como defensor y dinamizador de la democracia. Por estas razones, en el Plan Quinquenal de Desarrollo al Estado se le asigna un papel central, compatible con las atribuciones determinadas por la Constitución de la república”. De acuerdo a Roth, en las teorías centradas en el Estado, “El Estado funciona como un selector de las demandas y un proveedor de servicios… Son los individuos y los grupos que ocupan el Estado quienes determinan de manera esencial las elecciones en materia de políticas públicas”. Los enfoques decisionistas entran dentro de esta teoría y de hecho algo de esto se comprueba en el apartado [229] que tiene que ver con la inversión pública en programas y proyectos prioritarios en el que se establece que “… se procedió a realizar un ejercicio de priorización, en el que participó de forma directa el presidente Mauricio Funes, quien tomó la decisión final sobre cuáles serían los programas y proyectos que se incluirían en el presente Plan Quinquenal de Desarrollo”.
Los enfoques modernos de gestión pública indican que la primera condición de efectividad en la implementación de un plan o política pública es que exista una teoría solida, que de acuerdo a Roth (2006: 115) se define como “…disponer de una teoría sólida, significa que es preciso tener una teoría del cambio social que establezca con firmeza la causalidad entre el instrumento utilizado y los efectos deseados. Toda política pública [o plan] está sustentada en una hipótesis teórica de cambio social construida generalmente bajo la forma de si tal cosa, entonces ocurrirá esto”. Este enfoque teórico de causalidad se utiliza en el Plan para definir la visión estratégica a mediano y largo plazo que se establece en el apartado [47]: “La visión estratégica del Plan Quinquenal de Desarrollo descansa en la premisa siguiente: sin la construcción de un nuevo modelo económico y social y sin el funcionamiento pleno de la democracia es imposible avanzar hacia una sociedad próspera, libre, pacífica, justa y solidaria. Por ello este plan está estructurado alrededor de dos objetivos estratégicos: a) sentar las bases para instaurar un nuevo modelo de crecimiento y de desarrollo integral, que sea a la vez sustentable e inclusivo y b) profundizar y consolidar la democracia. Desde esta perspectiva, el aporte histórico que legará al país el Gobierno encabezado por el presidente Mauricio Funes es de carácter fundacional”.
La estructura del Plan Quinquenal de Desarrollo se muestra en la figura 1 y sus componentes se describen en detalle en el apartado [7] del documento del Plan. Algo importante de destacar aquí es que el Gobierno acepta de manera completa la definición de las áreas prioritarias del quinquenio formuladas por el Consejo Económico y Social (ver Tabla 1 en anexo) y el Plan asume en su apartado [52] los instrumentos de intervención del Estado que se citan con frecuencia en los textos de políticas públicas, por ejemplo los citados por Roth (2006:44-46): instrumentos prescriptivos, instrumentos incentivos, instrumentos de organización y procedimiento, instrumentos materiales e instrumentos de delegación a socios. Estos instrumentos se recogen en el Plan en el apartado [52] de la siguiente manera: “Para incidir de forma positiva en las áreas prioritarias se ha concebido una novedosa estrategia de intervención integral que considera tanto la creación de una nueva institucionalidad para promover el desarrollo como el rediseño y la modernización de la ya existente. Además incluye el despliegue de nuevos instrumentos e incentivos económicos y la ejecución de políticas públicas estratégicas de carácter macroeconómico y de naturaleza sectorial. La acción conjunta de estos instrumentos permitirá intervenir de manera simultánea en dos o más áreas prioritarias, lo que será factor clave para conseguir los objetivos y las metas del Plan Quinquenal de Desarrollo”.
Para la elaboración del Plan, la secretaría técnica de la presidencia tuvo el apoyo del Consejo Económico Social que aglutina el grupo de actores claves de este Plan al menos en la elaboración de las propuestas estratégicas, dejando a la burocracia del Estado la definición de los programas y proyectos a ejecutar. Este consejo está integrado por 24 representantes de las cámaras empresariales y 24 delegados del movimiento social. Éstos a su vez son asesorados por 10 representantes de la academia y son coordinados por el secretario Técnico de la Presidencia, Alex Segovia. En el apartado [123] se hace referencia a los actores claves del Plan: “Con el propósito de garantizar la continuidad y la sostenibilidad de las políticas macroeconómicas y sectoriales estratégicas, el gobierno de la república pretende que estas se conviertan en políticas de estado, es decir, que cuenten con el apoyo de los principales actores económicos, sociales y políticos. Por esta razón en los próximos meses se harán consultas en el seno del Consejo Económico y Social y de otros espacios de diálogo sectoriales sobre estas políticas, de tal manera que su alcance, contenido y estrategia de ejecución sean el resultado de acuerdos amplios”. Sin embargo, a la hora de definir los programas y proyectos (toma de decisión, de acuerdo al ciclo de políticas de Jones) a realizar en el quinquenio fue la burocracia estatal la que tomó el rol clave en este proceso, tal como se detalla en el apartado [229] del Plan: “Uno de los ejercicios más complejos y meticulosos que se realizaron durante el proceso de elaboración del Plan Quinquenal de Desarrollo fue la identificación de todos los programas y proyectos relacionados directamente con las apuestas estratégicas, las áreas prioritarias, los objetivos y las metas del plan. Tal proceso supuso, por una parte, la revisión de cada uno de los proyectos que las instituciones que conforman el Órgano Ejecutivo habían presentado al Ministerio de Hacienda para su consideración en el presupuesto nacional”. Así las cosas, los lineamientos estratégicos se consultan y discuten con el Consejo Económico y Social y las acciones concretas (programas y proyectos) se discuten en la burocracia estatal. Para legitimar este proceso y para hacerlos vinculantes en el apartado [234] se expresa: “Es importante subrayar que los programas y proyectos prioritarios están estrechamente vinculados con las apuestas estratégicas de largo plazo, las prioridades del quinquenio y especialmente con los instrumentos que se han diseñado para alcanzar los objetivos y las metas del Plan Quinquenal de Desarrollo”.
Dos elementos claves y novedosos de este Plan es que por primera vez, en la historia reciente del país, se definen claramente los programas y proyectos que serán financiados en el quinquenio (que tienen que ver con la fase de implementación del ciclo de Jones) y se define el sistema de coordinación, seguimiento y evaluación del Plan (que se ubica en la fase de evaluación del ciclo de políticas de Jones). En cuanto al financiamiento, según se presenta en el apartado [231]: “los programas y proyectos prioritarios del Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014 se han agrupado en cinco grandes áreas estratégicas, a saber: a) equidad, inclusión social y reducción de la pobreza; b) reactivación económica; c) desarrollo sostenible; d) seguridad ciudadana y e) dimensiones especiales del desarrollo. El costo total de los programas y proyectos asciende a 4864 millones de dólares, de los que el 44%, es decir, 2100 millones de dólares, corresponden al área de equidad, inclusión social y pobreza, que constituye la primera prioridad del gobierno de la república”. El Plan detalla cada programa y sus proyectos con los montos a invertir, de igual manera se indican los fondos disponibles y la brecha de fondos para los cuales hay que hacer las gestiones de búsqueda de financiamiento. En el apartado [230] se indican las ventajas que tiene para la ejecución del Plan llegar a ese nivel de detalle de los programas y proyectos: “a) permite concretarlo y darle viabilidad puesto que las políticas, los programas y los proyectos que lo conforman tienen un respaldo financiero y por tanto existe la certeza de que tales actividades se realizarán; b) garantiza el conocimiento de la magnitud de la brecha de financiamiento en aquellos casos en los que exista y esto permite planificar la identificación y gestión de recursos para financiarla; c) asegura la consistencia con el escenario macroeconómico definido por el Gobierno y el marco fiscal de mediano plazo acordado con el Fondo Monetario Internacional; d) identifica los programas y proyectos prioritarios y los vincula a la planificación financiera y temporal de su ejecución, con lo que dota al gobierno de la república y a los distintos sectores que componen la sociedad salvadoreña de un poderoso instrumento de seguimiento, evaluación y de rendición de cuentas”.
El segundo elemento novedoso lo constituye el sistema de evaluación que se define en el Plan. En el apartado [235] se define lo que se pretende al implementar el sistema de coordinación, seguimiento y evaluación del plan “Dicho sistema parte de las siguientes premisas básicas: a) que la coordinación interinstitucional es una condición indispensable para implementar de manera eficiente el Plan Quinquenal de Desarrollo; b) que la participación ciudadana es fundamental en todas las fases del proceso de elaboración, implementación y evaluación de las políticas públicas y c) que la rendición de cuentas del Gobierno es un aspecto fundamental de la gestión pública”. Y con la idea de transparencia y de rendición de cuentas el Plan asigna al Consejo Económico y Social un rol activo en el proceso de evaluación que se presenta en el apartado [237] de la siguiente manera: “Con el propósito de garantizar transparencia y de impulsar el proceso de rendición de cuentas, el gobierno nacional solicitará al Consejo Económico y Social que efectúe también su propio seguimiento y evaluación del Plan Quinquenal de Desarrollo, de forma que pueda informar al país y formular recomendaciones que aseguren su efectiva implementación. El Gobierno proporcionará la información que el Consejo Económico y Social requiera para cumplir esta tarea”. Ahora considerando los tipos de evaluación teóricos propuestos por Roth (2006: 142-150), se deja al Consejo Económico Social la evaluación de tipo concomitante continua que consiste en acompañar la puesta en marcha del Plan y su objetivo principal, en palabras de Roth, consiste en “controlar el buen desarrollo de los procedimientos previstos y, por otra, permitir la detección de problemas para poder realizar los ajustes necesarios a tiempo. Se trata de realizar un seguimiento o monitoreo a las actividades de implementación de un programa –insumos, cronograma, realizaciones, resultados, etc-”. La evaluación ex – ante llamada también a priori, de factibilidad o prospectiva fue realizada por la burocracia estatal y un grupo de expertos. Quedando pendiente la evaluación ex – post que se realizaría al final del quinquenio.
A manera de conclusión se puede determinar que el ejercicio de planificación realizado por el Gobierno es novedoso y de calidad. Se han considerado los fundamentos de las ciencias económicas y políticas adecuados. Es un documento sencillo, organizado por apartados numerados lo que facilita su estudio y los procesos de seguimiento y control que puede realizar cualquier ciudadano del país.
Bibliografía
Gobierno de El Salvador. Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014. San Salvador: Gobierno de El Salvador, 2010.
Roth Deubel, André-Noel. Políticas públicas: formulación, implementación y evaluación. Bogotá: Ediciones Aurora, 2006.
Sidney, Mara. “Policy Formulation: Design and Tools”. En Handbook of Public Policy Analysis: Theory, Politics and Methods, ed. Frank Fisher, Gerald Miller y Mara Sidney, 79-87. New York: CRC Press, 2007.
AnexoTabla 1. Principales apuestas del Plan Quinquenal de Desarrollo
Áreas prioritarias del quinquenio Objetivos del quinquenio Metas del quinquenio La reducción significativa y verificable de la pobreza, la desigualdad económica y de género y la exclusión social.
La prevención efectiva y el combate de la delincuencia, la criminalidad y la violencia social y de género.
La reactivación económica, incluyendo la reconversión y la modernización del sector agropecuario e industrial, y la generación masiva de empleo decente.
La creación de las bases de un modelo de crecimiento y de desarrollo integral, la ampliación y el fortalecimiento de la base empresarial, y la reconstitución del tejido productivo.
La promoción de la integración política, geoestratégica, económica, social y cultural de Centroamérica.
La gestión eficaz de riesgos ambientales con perspectiva de largo plazo y la reconstrucción de la infraestructura y la recuperación del tejido productivo y social dañado por efectos de la tormenta Ida, así como por otros fenómenos naturales y acciones humanas.
La reforma estructural y funcional del Estado, la consolidación del régimen democrático y el fortalecimiento del estado de derecho.
La profundización en el respeto de los derechos humanos y el cumplimiento de los compromisos de reparación integral de daños a las y los lisiados de guerra, y otras víctimas con las que el Estado tiene demandas pendientes.
La reforma estructural y funcional de la administración pública, la desconcentración y la descentralización de la misma y la implementación de un pacto fiscal que garantice finanzas públicas sostenibles y favorezca el crecimiento económico, el desarrollo social y el fortalecimiento de la institucionalidad democrática.
La construcción de políticas de Estado y la promoción de la participación social organizada en el proceso de formulación de las políticas públicas.
Revertir la tendencia del aumento de la pobreza registrada en los últimos años y ampliar la cobertura de los servicios sociales básicos tanto en las zonas rurales como en las urbanas, en especial para la población en condición de mayor vulnerabilidad, y sobre todo para las mujeres.
Proteger el poder adquisitivo de la población y mejorar la racionalización de los subsidios de tal manera que beneficien solo a los sectores que realmente los necesita.
Aumentar de manera sostenida la producción nacional para el consumo interno, para la exportación y la sustitución eficiente de importaciones y disminuir la dependencia del país de las importaciones de alimentos y de productos agroalimentarios.
Revertir la tendencia del aumento registrado en los últimos años del desempleo abierto y del subempleo y promover la creación de empleos decentes.
Aumentar sustantivamente los ingresos tributarios y hacer un uso eficiente y transparente de dichos recursos y reducir el nivel de la deuda externa.
Reducir de manera significativa y progresiva los niveles de violencia y de criminalidad en todo el territorio nacional.
Promover una reforma política que fortalezca la vida en democracia y consolide el estado de derecho.
Impulsar una reforma administrativa del Estado que permita su desconcentración y su descentralización progresivas.
Reconstruir el tejido social y productivo dañado por fenómenos naturales y desplegar en todo el territorio nacional el sistema de protección civil y un efectivo sistema de alerta temprana y de prevención y de manejo de riesgos.
Ampliar la infraestructura económica y social, sobre todo en las zonas rurales del país.
Reducir la pobreza entre 12 y 15 puntos porcentuales, tanto en las zonas urbanas como en las rurales.
Lograr una tasa promedio de crecimiento real del Producto Interno Bruto de 4.0% al final del período.
Generar al menos 250 mil nuevos empleos decentes, temporales y permanentes, mediante la ejecución de proyectos de inversión pública.
Aumentar las exportaciones de bienes y servicios en al menos un 20% al final del quinquenio.
Alcanzar una tasa de inflación anual de 2.8% al final del período.
Reducir el déficit fiscal en relación al Producto Interno Bruto a un nivel inferior al 2.0% al final del período.
Disminuir la deuda externa pública en relación al Producto Interno Bruto a un nivel inferior al 46% al final del período.
Alcanzar una cobertura del 95% del servicio de electrificación rural en los 100 municipios más pobres del país.
Ampliar en al menos 250 kilómetros la red de caminos rurales.
Aumentar la cobertura de agua potable en un 80% al final del período en los 100 municipios más pobres.
Fuente: Elaboración propia en base a información del Plan Quinquenal de Desarrollo.
Tabla 1. Principales apuestas del Plan Quinquenal de Desarrollo
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