Contra Punto-Primera mirada al Plan de Desarrollo - Noticias de El Salvador - ContraPunto

 Enrique Gomáriz Moraga.24 de Agosto. Tomado de Contra Punto.

SAN SALVADOR - Desde una mirada acostumbrada al procesamiento de las políticas públicas, algunos aspectos merecen destacarse de una revisión preliminar del Plan Quinquenal de Desarrollo (PQD) 2010-2014, que presenta el Gobierno del Presidente Funes.
El primero de ellos refiere al hecho político que significa el haber confeccionado un Plan de Desarrollo, que busca señalar cual es el rumbo del gobierno entrante. En tal sentido, hay que estar completamente de acuerdo con el Presidente, cuando dice en la presentación del Plan que se trata de un paso adelante en la forma democrática de gobernar: “Por primera vez un Gobierno pone al alcance del pueblo su visión, sus prioridades, sus objetivos y sus metas y se compromete a cuantificar las iniciativas que llevará a cabo y los resultados que de ella podría obtener”(p.9. PQD).
En efecto, el PQD es (y puede serlo más) una verdadera joya de la democracia salvadoreña. Sin embargo, es todavía una joya sin pulir, una joya en bruto. Para que muestre todo su brillo democrático debe consolidarse como instrumento que liga las promesas electorales con la gestión estratégica gubernamental. Y esa consolidación debe pensarse en términos de respaldo legal. En los países de mayor desarrollo humano de la región (Chile, Costa Rica, etc.) los Planes de Desarrollo no se dejan a la libre voluntad de los gobiernos de turno: tienen una clara determinación normativa, en términos de legislación sobre planificación, administración pública y de presupuesto, que hacen de los Planes Nacionales de Desarrollo una obligación explícita, que cada gobierno entrante debe cumplir obligadamente. Por ejemplo, en Costa Rica, además de la legislación sobre planificación y administración pública, la correspondiente al presupuesto, obliga a que este se estructure de acuerdo al planteamiento central del Plan Nacional de Desarrollo.
La consolidación normativa del Plan de Desarrollo en El Salvador, acabaría para siempre con décadas de gestión gubernamental marcada por la discrecionalidad y el cortoplacismo. Pero por eso mismo, sorprende que el Gobierno de Mauricio Funes quede satisfecho con su iniciativa voluntaria y no esté impulsando una normativa que haga del PQD una obligación para cada Gobierno entrante.
Otro elemento a destacar es que la metodología de planificación que se desprende del PQD es aceptablemente rigurosa, incluso pese a que ello le juega una mala pasada al propio Gobierno. Tras un esfuerzo diagnóstico, el documento del plan enuncia un conjunto de apuestas estratégicas de largo plazo (para el año 2024). Pero inmediatamente aterriza en el período del presente gobierno (2010-2014) y describe secuencialmente: a) las áreas prioritarias, b) los objetivos correspondientes a cada área y c) las metas cuantificadas respecto a cada objetivo.
La coherencia técnica entre áreas y objetivos no presenta mayores problemas, pero el paso de los objetivos a las metas presenta lagunas de consideración. Por un lado, porque no todos los objetivos se acompañan de metas, como veremos más adelante. Pero también porque algunas metas aparecen con una ambición un tanto desmedida respecto de los objetivos. Por ejemplo, lograr una tasa de crecimiento promedio del PIB en torno al 4% no es tan exagerado, aunque en buena medida depende de factores que el Gobierno no controla, como lo es la previsión cada vez más insistente de que la recuperación de la economía mundial no será tan clara y rápida como se esperaba. Pero incluso si se consigue crecer al 4%, la meta de reducir la pobreza entre 12 y 15 puntos puntuales no está asegurada, al menos desde el punto de vista de la evolución económica, porque para que lo estuviera el crecimiento económico debería ser algo mayor, por encima del 5%; claro, a menos que se proponga un fuerte incremento de la inversión social pública, pero entonces si esa es la intención, no se ve claro como es posible alcanzar el objetivo de reducir el déficit fiscal; especialmente cuando el tema de la reforma fiscal tampoco está nada claro. En suma, las cuentas son demasiado ajustadas, para que al final no aparezca el problema de metas inalcanzadas. Algo que desde el punto de vista político puede ser para el Gobierno pan para hoy y hambre para mañana, cuando al final de su mandato, la Administración Funes se de cuenta de que no ha cumplido cabalmente con las metas fijadas.
El otro punto crítico que presenta el tema de las metas es que, como se anticipó, el esfuerzo de cuantificación no aparece realizado para todos los objetivos. Dos ejemplos son significativos. El primero refiere al objetivo de “aumentar sustantivamente los ingresos tributarios”, que desde luego no va acompañado de alguna indicación de COMO se logrará ese aumento. ¿Mediante una reforma fiscal que aumente seriamente la presión fiscal, o mediante un esfuerzo de recaudación, que ya se sabe que no suele implicar aumentos “sustantivos”? Pero en todo caso, no hay metas cuantificadas al respecto: ni en términos de porcentaje del PIB, ni en términos de crecimiento real de la recaudación.
El otro ejemplo significativo de ausencia de metas guarda relación con el objetivo de “reducir de manera significativa y progresiva los niveles de violencia y criminalidad”(que no presenta metas correspondientes). Como es sabido, existen indicadores claros para determinar la evolución de la violencia y la criminalidad; aunque sólo fuera el más agregado de ellos: la tasa de homicidios por cien mil habitantes. Es muy indicativo que no se establezcan metas para este objetivo: todo indica que no se atreven a concretar como va a evolucionar en verdad esta cuestión que es la primera preocupación del país.
El otro aspecto que destaca en el PQD se refiere al tema de la arquitectura institucional. En diversas áreas del Plan, el tema de la descripción programática no va acompañado claramente de cual es el arreglo institucional correspondiente. Demasiado frecuentemente se acude a la imagen del “Sistema de…”, pero cuando se trata de identificar que hay detrás de esos Sistemas, lo único que parece claro es que la coordinación queda en manos de la Secretaría Técnica de la Presidencia. Ello presenta problemas tanto de articulación como de sostenibilidad.
Tomemos un ejemplo claro: el Sistema de Protección Social Universal. En primer lugar, aparece un problema conceptual: se aprecia una confusión entre la idea de sistema y la de política pública. Un sistema tiene que estar dotado de una base institucional, al mismo tiempo que programática, mientras que en documento del PQD se asocia demasiado a lo segundo. Por esa razón, cuando se habla de un sistema integral se alude inmediatamente después a “una política social universal e integral”, algo que puede confundir al suprimir la diferenciación útil que se hace regularmente entre políticas sociales universales y políticas sociales selectivas: las primeras dirigidas al conjunto de la población (educación, salud, vivienda) y las segunda a los sectores sociales más vulnerables del país (pobres y excluidos). No hay que confundir la política social selectiva con la estrategia del goteo o la focalización: la PSS se dirige al conjunto de la población pobre, no únicamente a un segmento de la misma (como sucedió en las pasadas décadas).
En el documento del PQD esto se resuelve cuando -de pronto- aparece un recuadrito que habla de “Acciones selectivas para grupos vulnerables”, donde se agrupan diversos programas de distinta naturaleza: Comunidades solidarias rurales y urbanas, Ciudad Mujer, Atención a la Persona Adulta Mayor y “otras poblaciones en riesgo”. Es evidente que la estrategia de integralidad de estas acciones selectivas no resulta clara, entre otras cosas porque no se dice una sola palabra de la arquitectura institucional que está detrás.  Todo parece indicar que la dispersión institucional continúa siendo la pauta: los programas refieren a la Secretaria de Inclusión, al FIS/DL, a la Secretaría Técnica, entre otras. En países con más experiencia del problema, ya se ha aprendido a distinguir la necesidad de tener una autoridad social estable, que luego coordine los programas selectivos que aplican las instituciones específicas. A la formulación del PQD le falta en general la referencia a los arreglos institucionales necesarios para lograr una gestión integrada de la política social, tanto universal como selectiva.
En suma, con la formulación del PQD, el Gobierno ofrece al país una joya democrática, pero todavía sin pulir, todavía bastante en bruto. Quizás con un poco más de esfuerzo su brillo (democrático) se haría más evidente.

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